作为上海城市更新的核心板块，人居环境品质提升一直备受关注。从2020年城市更新中心成立，上海成片旧区改造进入了决战的关键阶段，时至2022年7月，随着黄浦区建国东路68街坊及67街坊(东块)二轮征询通过，标志着上海已全面完成成片二级旧里以下房屋改造，为上海的成片旧改画上了完美句号。

与中心城区旧区改造相呼应，位于城乡结合区域的“城中村”改造工作也一直持续推进，2020年476号文件的发布，标志着上海市新一轮的“城中村”改造正式启动，截至目前，新一轮已经有13个“城中村”改造项目通过了市级认定。

为了加大对人居环境品质提升工作的支持力度，上海在2022年年底发布了《加快推进旧区改造、旧住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策》和《关于加快推进我市旧区改造、旧住房成套改造和“城中村”改造工作的实施意见》(以下简称“两旧一村”改造新政)，标志着上海“两旧一村”改造工作开启了新的征程。

基本情况

所谓“两旧一村”，即为旧区改造、旧住房成套改造(两旧)和“城中村”改造(一村)。

当前阶段旧区改造的主要目标是至2025年底，中心城区零星二级旧里以下房屋全面完成，具体范围为已纳入旧改数据库的黄浦、静安、虹口、杨浦等中心城区零星二级旧里以下房屋;如果说成片旧改是整街坊以上的大规模旧改，那么零星旧改顾名思义指的是相对零散分布的二级旧里以下房屋，一般采用整体征收补偿的方式改造，但由于规模较小，难以整体开发利用，未来规划多为公共服务设施或者绿化等用地。

旧住房成套改造是指纳入改造计划的非成套的小梁薄板房屋、职工住宅、里弄房屋、公寓、花园住宅等旧住房;非成套改造的对象往往是建筑年代在20世纪80年代以前的新工房或者新里，老旧建筑结构存在房屋建筑质量上的隐患，非成套造成了功能利用上的缺陷。改造主要采用拆除重建、原址改建等方式落实，基本上保留了大部分原有住户。

“城中村”改造是指位于中心城区周边、老城镇地区、城乡结合部，土地性质以集体建设用地为主，现状为村民宅基地和其他用地犬牙交错，互相交织，被城镇建成区包围或基本包围的自然村。现阶段“城中村”改造的主要对象为中心城区周边和五个新城等重点区域。

政策沿革

——“两旧”改造从政策沿革来看，上海的旧区改造自1992年至今已经经历了30个年头。九十年代初的“365”改造，因为整体改造规模大，多以“毛地出让”的方式引入市场主体进行改造，改造的速度和改造的效果参差不齐。既有改造速度快、效果好的项目，也遗留了推进滞缓、影响城市面貌的地块。追溯遗留项目的既往，往往是市场主体先启动了经营性地块的开发，但随着时间的推移，征收补偿标准日益提高，开发单位无力负担后续公益性地块的开发成本，导致改造中断，原住民的居住保障无法落实、区域配套存在缺失。同时，随着改造的推进，历史风貌和老旧建筑保护得到了更为广泛的关注，改造方式也逐步从推倒重来为主的“拆改留”转变为了以保留保护为主的“留改拆”。改造模式和改造要求的转变，使整个旧区改造的模式和规则发生了巨大变革。

“两旧一村”改造新政的出台，是从政策面上真正明确了“两旧”改造的内涵和改造的方式，为上海新阶段的旧区改造指明了方向。

——“城中村”改造

上海的“城中村”改造开始于2014年，第一批49个“城中村”主要采取集体经济组织引入市场主体的方式进行改造。通过改造，大大加快了区域城镇化的建设，同时改善了区域外来人口集中等社会治理问题。但在改造的过程中，改造门槛高、规划调整存在变数、改造周期长等问题，也制约了项目的推进进度。

通过充分调查、研究，吸取了上一轮“城中村”改造中的经验教训，“两旧一村”改造新政降低认定门槛，集体建设用地的比例要求从70%降至51%，最大化的包容了各类边界不规则的自然村落;明确规划方案与城中村申报同步推进的机制，缩短了项目认定的周期;在申报阶段进一步要求各类配套建设的责任主体和实施计划，有效保障公益先行的基本目标。

改造难点

——“两旧”改造对于零星旧改，虽然“两旧一村”改造新政提供了土地储备、保护修缮、保留改造等多种改造方式，并给予相应的市级补贴政策。考虑到零星改造地块未来规划主要以公益性用地为主，因此改造地块本身无法实现经济平衡。因此目前改造的主体主要为政府或者区属国企。对财政资金的依赖性比较强，缺乏社会资金的参与，推进速度受财政预算限制。对于旧住房成套改造，在“两旧一村”改造新政中提出了拆除重建、原址改建、置换、承租权归集、征收、保护修缮、保留改造这七种方式。就目前主流的改造方式拆除重建、原址改建和置换来说，基本都是“原拆(改)原还”的模式，即重建或者改造后的房屋仍然由原权利人保留居住。由于缺乏增量空间，造成了改造尺度的局限，对于寸土寸金的中心城区来说，改造后的房屋往往还是保持原有的容量和格局，土地利用效率的提升有限。同时改造方案需要兼顾原有利益的平衡，较难实现原权利人的深度参与，改造后的房屋往往无法满足原权利人居住改善的诉求，改造满意度不尽如人意，甚至影响到了周边改造地块的意愿征询。从经济平衡上来看，旧住房成套改造和零星旧改一样，无法实现改造地块经济的自平衡。如何形成一套有造血机制的改造模式，吸引社会资本的参与，是“两旧”改造急需要破解的难题。——“城中村”改造首先，现存的“城中村”主要以农村宅基地为主，建筑密度大、补偿成本高(部分区域亩均成本高达1000万/亩)，仅仅通过提高商办类用地的建筑容量，难以实现项目的资金平衡。其次，区域空间指标缺口也很大程度制约了项目的推进。一方面缺少农民安置房源，居住保障难以落实，另一方面新增建设用地空间已达天花板，无力平衡项目范围内的增量空间指标。最后，在目前市场主体资金紧张而土地市场供应相对充足的背景下，需要更多方位的支持政策，才能吸引优秀的市场主体，弃“土拍”而选“城中村”，提高“城中村”改造项目的竞争力。

创新思路

回顾历史，剖析问题，伴随着“两旧一村”改造新政的出台，已经为项目推进打下了良好的基础，针对改造中的难点和痛点，知往鉴今、旁征博引，提出下列几个创新思路，希望能给“两旧一村”改造增添新的助力。

——“两旧”改造对于零星旧改，如何化零为整，通过扩大用地等方式带动低效地块的改造，从而整体激活区域的改造可能是一个值得研究的方向。对于自身无法实现资金平衡的改造地块，是否可以参考成片旧改的方式，通过资源地块捆绑，统盘考虑整体利益的平衡。对于旧住房成套改造，一方面要释放更多的增量空间、提高改造的尺度，另一方面还是要充分听取、吸纳原权利人的改造需求，把改造方案做好做透，提高改造的满意度。建议通过改造前原值和改造后预期值的价值评估，从经济价值上量化改造前后的物业价值，优化改造方案和房型设计，提供原权利人更多选择，引导原权利人参与改造出资，形成政府补贴一部分，原权利人出资一部分，开发主体销售一部分的模式，实现旧住房成套改造的自平衡体系，有条件的甚至可以带动周边零星旧改，共同形成“两旧”改造的造血机制。——“城中村”改造首先可以通过对周边配套承载力的调查和论证，综合考虑所在区域特点，合理调整区域人口上限，增量布置商品住宅用地，优化项目资金平衡能力，增强项目招商竞争力。其次建议以区或者镇域为限，整体统计农民住房拆除总量，等量选址布置安置住房量，控制原有居住规模的同时有效保障了改造地块农民的安置需求。对于“城中村”改造地块所需的新增建设用地指标，通过建立综合评价体系，对改造地块进行综合贡献评价或者指标经济价值折算等方式，市级根据综合贡献评分予以指标奖励或者通过指标经济价值兑换等方式予以支持。最后要给予市场主体一定的收益空间，对于一级开发投入的资金，允许分享一定比例的收益;对于土地出让金的缴纳和成本返还，可以通过补差或者即缴即返的方式，降低开发主体的资金压力;对于土地出让条件，在符合市场需求的和区域空间承载力的基础上，给予提高商办可售比例、降低中小套型要求等支持，充分激发市场主体参与“城中村”改造的积极性。

尾 声

随着城市精细化管理的推进，上海的城市更新也逐步形成了各类体系，但无论是“两旧一村”的改造，还是区域和零星更新改造，永远离不开政府、市场主体和原权利人的三方合力，如何实现这三者共赢的局面，又需要政策的支持。当然创新政策的制定，往往是牵一发而动全身，给的太少是隔靴搔痒、给的太多是扰乱市场。希望我们的抛砖引玉可以为上海的“两旧一村”提供一些思路和借鉴。